GP在政府資金與市場化資金中艱難平衡，政策型LP在招商引資中你爭我趕，雙方在以返投為名的困境中僵持，一方又想募資又不想被返投掣肘，一方需要用引導基金招商引資卻又不能培育出滿意的企業(yè)，雙方進入明牌狀態(tài)下的互不信任，讓局中人無不感到無奈。

作者丨Mira

招商，是政府引導基金的核心訴求，返投作為基金招商的重要指標，同時也是GP向政府引導基金募資的首要痛點。?

(相關資料圖)

當下行業(yè)普遍募資難，GP不得不尋求帶有返投要求的引導基金；而對地方來說，通過引導基金實現(xiàn)招商引資，必然既需要返投、落地，又需要好的投資結果。

FOFWEEKLY對于全國出資活躍省市政府引導基金管理辦法進行整理分析發(fā)現(xiàn)，在返投比例整體下降的趨勢下，引導基金依然不能通過投資子基金高效地撬動市場化資金。引導基金和GP如何協(xié)同以擺脫當前的困境？

政府引導基金總體市場化初見成效

政府引導基金要求的返投比例越低，意味著對市場化子基金管理人與其他市場化LP的兼容度越強，市場化程度就越高。

根據(jù)FOFWEEKLY統(tǒng)計，2008年以來，政府引導基金出資活躍地區(qū)（北京、上海、江蘇、廣東、浙江、山東）的返投比例要求總體平均值從出資額的2倍下降到1.37倍。

資料來源：人民政府、財政局、發(fā)改委官網(wǎng)、FOFWEEKLY

各地的返投要求有三次明顯的下降，分別是2009年、2016年和2019年。2016年政府引導基金設立數(shù)量爆發(fā)式增長，同時伴隨的是返投總體均值從2倍降低到1.71倍。

2020年開始，受結構性出清疊加疫情等影響，引導基金的投資力度與設立數(shù)量放緩，逐步進入存量優(yōu)化轉型期，在此期間，返投比例再次進入下降階段。

返投比例總體均值的下降，符合市場感受與期待。對于GP來說，返投比例下降能減少募資的限制，降低投資的難度，提高獲得豐厚投資回報的幾率；對于政策型LP來說，返投比例下降代表引導基金進一步展開市場化運作的探索，這對于其他LP更加友好，能吸引更多更優(yōu)質(zhì)的GP，為引入或培育優(yōu)秀企業(yè)，有效發(fā)揮財政資金的杠桿放大作用創(chuàng)造可行性條件。

雖然返投比例總體處于下降趨勢，但是各地可能由于管理風格、財政收入、產(chǎn)業(yè)條件等基礎的不同，呈現(xiàn)出分化現(xiàn)象，這給尋找落地目標的GP帶來更多的選擇與挑戰(zhàn)。

返投分化明顯

將返投比例按照地區(qū)細分，不同地區(qū)引導基金的返投變化趨勢，總體分為下降、穩(wěn)定不變與波動變化三種。

單位：倍

資料來源：人民政府、財政局、發(fā)改委官網(wǎng)

上海、江蘇、浙江和山東呈下降趨勢與總體一致。

依托較強產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，北京市近年來返投要求穩(wěn)定在2倍，仍然能夠較好達成。同是超一線城市的上海市，返投比例卻呈現(xiàn)下降趨勢，從2018年到2022年間，從2倍下降到1.2倍，不同城市對于引導基金的使用存在客觀差異，這也許與城市各自功能定位相關。

上海的返投要求不斷下降，背景是一條條向市場化推進的政策的頒布。例如，2019年《上海市人民政府關于促進上海創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》第二條建議充分發(fā)揮各類政府投資基金的引導帶動作用中提到：“進一步簡政放權，加強政府引導、市場主導，充分發(fā)揮各類投資平臺的功能作用，形成權責明晰，相互銜接的政府投資基金管理體系”、“加快推動政府引導基金向更加市場化、專業(yè)化、規(guī)范化、國際化方向轉變”；2021年上海市人民政府關于印發(fā)《上海國際金融中心建設“十四五”規(guī)劃》的通知，要求“支持政府引導基金撬動更多社會資本投向技術實力強、發(fā)展前景好、經(jīng)營運作規(guī)范的金融科技企業(yè)”。以上都展現(xiàn)出上海加強自身資源配置屬性的步伐與對自身定位、招商動機的精準把握。

值得關注的是，部分區(qū)域返投要求在一定區(qū)間內(nèi)波動，例如廣東省轄下各區(qū)域所設立政府引導基金的返投要求總體均值在1.5倍上下波動。這與廣東各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，招商結果不穩(wěn)定相關。

可以看到從2012年至2023年間，除佛山市以外，各城市的返投要求比例在1到2倍之間分布，推測這與廣東省對于轄下各地區(qū)政府引導基金的管理較為寬松，各地區(qū)有較大的自主權相關。這樣的方式能促進區(qū)域之間自由探索還是互相競爭，有待進一步研究。

單位：倍

資料來源：人民政府、財政局、發(fā)改委官網(wǎng)?

我們分析廣東省各支引導基金的返投比例的變化發(fā)現(xiàn)，僅有極少數(shù)上升。例如，深圳市龍華區(qū)政府投資引導基金2020年更新的管理辦法與2015年版相比，返投比例從1倍上升到1.5倍，同時對返投額的計算標準做了詳細的規(guī)定。

FOFWEEKLY認為返投比例的上升主要有兩點原因：第一，地方政府認為過去的返投不及預期，部分GP通過各種辦法繞過返投條款，最終沒有對當?shù)仄鸬綄嵸|(zhì)促進作用，比起降低返投減少優(yōu)質(zhì)企業(yè)落地的可能性，不如提高返投比例，增加落地企業(yè)的絕對數(shù)量，獲得優(yōu)質(zhì)企業(yè)成長發(fā)展的基數(shù)。第二，地方政府在投資結果與招商引資的權衡中，將基金招商引資放在了首位，希望通過返投上升招募到功能性更強的GP。

返投到底是升還是降

來源：FOFWEEKLY

根據(jù)FOFWEEKLY統(tǒng)計，過去幾年政策型LP出資占比一直在上升，到2022年已經(jīng)接近50%。然而大部分引導基金管理辦法都要求以不超過30%的出資比例投向子基金，能夠募集到足夠資金成立的子基金顯然是不足以滿足所有LP的訴求，政策型資金與市場化資金在此出現(xiàn)了錯配。

市場化LP出資相對減少是GP投資業(yè)績難以自證以及市場信心不足等因素共同作用的結果。在一段時間內(nèi)，預計市場化LP的出資將繼續(xù)減少。GP更多地引入引導基金，返投要求帶來更大的限制，使得其他LP會更加謹慎。如此循環(huán)，引導基金將更難撬動市場化資金。

越來越龐大的體量，讓政策型LP整體在面對想要募資的GP時越來越強勢，GP的議價空間被逐步壓縮。GP只能被動接受各種返投限制，因而不可避免地出現(xiàn)了一些為了返投而返投的動作，結果可能指標完成了卻沒有實質(zhì)進展，業(yè)績也受到影響，還損耗了引導基金推進市場化的信心。

GP難受，政策型LP也難受。

在壓力之下，區(qū)域間激烈的招商競爭，使得返投招商動作不斷變形。

原本返投的升降只是達成招商引資的不同策略，各地區(qū)政府在進行招商引資時，基于對自身產(chǎn)業(yè)鏈狀況、地區(qū)因素、要素稟賦等研判，對于返投比例要求進行相應的調(diào)整。下調(diào)返投要求，可以降低GP募資門檻，提高引導基金的市場化程度，吸引更多社會資金進入，實現(xiàn)財政資金的放大作用；上調(diào)返投要求，可以更直接引進更多企業(yè)進入當?shù)?，為地區(qū)發(fā)展帶來更多發(fā)展的可能性。

但是，由于各地方政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃同質(zhì)化嚴重，各地區(qū)共同瞄準先進制造產(chǎn)業(yè)，對一些地方政府來說，較為薄弱的基礎不足以支撐培育高端產(chǎn)業(yè)，只能挖其他地方企業(yè)，這本質(zhì)上是“零和游戲”，滋生政策無效損耗。

在返投層面，原本不需要調(diào)整返投比例的地區(qū)在競爭中或主動或被動地降低各自的返投要求，或是放寬返投企業(yè)的認定口徑，以提高對GP的吸引力。然而因為GP不想受到返投限制等因素的影響，招商結果往往不達預期，部分地區(qū)于是在降低返投要求的同時要求返投前置，或是直接提高返投以“先求量，再論質(zhì)”。如此忙活，不少引導基金返投結果浮于表面，真正形成地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展動能的企業(yè)占比并不喜人。

GP在政府資金與市場化資金中艱難平衡，政策型LP在招商引資中你爭我趕，雙方在以返投為名的困境中僵持，一方又想募資又不想被返投掣肘，一方需要用引導基金招商引資卻又不能培育出滿意的企業(yè)，雙方進入明牌狀態(tài)下的互不信任，讓局中人無不感到無奈。

回歸引導本質(zhì)

想要梳理開這個難解的結，需要回歸到引導本身，產(chǎn)業(yè)引導不能粗暴地與招商劃上等號，引導的核心是為了給地區(qū)帶來就業(yè)、稅收，培育產(chǎn)業(yè)，從而促進經(jīng)濟的長遠發(fā)展。是否完成這些訴求，是否有益于這些訴求，應當是衡量招商引資工作的直接指標。

無論是對于地方政府還是對于GP，都應該從自己和對方的立場上充分審視引導基金的本質(zhì)。

落到行動上，具體可以分為以下幾點：

首先，政府與GP之間需要增加主動性，返投與財務回報并不是不可調(diào)和的兩個對立面，不同地區(qū)具備的不同要素對應著不同的投資機會。GP可以通過主動去到地方，深耕于當?shù)?，充分溝通，建立深入的合作關系，形成對于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的深刻見解，用自己的前沿的認知與視野幫助地區(qū)理清發(fā)展需求，與當?shù)匾黄鹋嘤髽I(yè)發(fā)展的沃土，耐心呵護企業(yè)成長，等花開。地區(qū)也要主動考慮其他LP的訴求，用市場化的方式支持GP工作，用讓利等形式為招商訴求“定價”就是很好的嘗試。

其次，通過績效評價等方式形成約束機制，對于過往有不良表現(xiàn)的GP給予不同程度地監(jiān)督、懲罰和反制，例如管理辦法中設立風控條款、懲罰條款，甚至開設負面清單，最終選出有良好合作經(jīng)驗的GP形成良性互動。例如，深圳市天使投資引導基金采用子基金公示制度，引入市場監(jiān)督GP工作。

最重要的，政府與GP之間需要增強互信，從溝通層面來說，了解彼此的人品、認可彼此的理念，從工作層面來說，了解彼此過去的工作背景、成功經(jīng)驗，坦誠探討未來的務實計劃、項目儲備，能夠讓彼此給予對方切實的工作支持，真正成為并肩作戰(zhàn)的戰(zhàn)友。

回頭來看，返投只是抓手，期待政策型LP和GP尋找出彼此需求的最大公約數(shù)，嘗試各種創(chuàng)新型方式改變返投浮于表面的狀態(tài)，挖掘經(jīng)濟發(fā)展的新動能，回歸健康發(fā)展的軌道上，合作共贏。

*本文僅代表作者個人觀點。

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